PL Antifacção: assimetrias entre o endurecimento penal e a estrutura investigativo-patrimonial

por Flávio Werneck


1. Introdução: contexto normativo e as expectativas de Política Criminal

O Projeto de Lei nº 5.582/2025, denominado "PL Antifacção", aprovado pela Câmara dos Deputados (24 de fevereiro de 2026), insere-se no contexto das políticas criminais de enfrentamento à criminalidade organizada que marcam o direito penal contemporâneo.

A iniciativa do Poder Executivo, que resultou no Substitutivo aprovado, promove significativas alterações no ordenamento jurídico-penal, com ênfase no recrudescimento punitivo e na tipificação de condutas associadas às organizações criminosas ultraviolentas.

Tentaremos analisar, mesmo que de forma breve, as principais inovações legislativas, contrastando-as com o arcabouço teórico e normativo já existente, notadamente no que concerne aos mecanismos de persecução patrimonial e às ferramentas investigativas voltadas ao estrangulamento financeiro das organizações criminosas.

Buscaremos demonstrar também que há uma razoável assimetria entre o rigor punitivo direcionado à "ponta" da criminalidade e a insuficiência dos instrumentos para alcançar a cúpula das organizações e seu suporte econômico-financeiro.


2. Análise técnica do texto aprovado: inovações e tipificação

2.1. A figura da "organização criminosa ultraviolenta" e o domínio territorial

O texto aprovado reintroduz o conceito de "domínio social estruturado" como elemento caracterizador das facções criminosas, definindo-as como grupos de três ou mais pessoas que exercem controle territorial e social mediante violência ou grave ameaça. Conforme disposto no parecer aprovado, enquadram-se nessa tipificação condutas como bloqueio de vias, instalação de barricadas, imposição de regras à população, ataques a serviços públicos, sabotagem de infraestrutura e obstáculos à atuação das forças de segurança.

A tipificação penal adotada pelo legislador opera por meio de "tipos abertos" (normas penais em branco), técnica legislativa que, embora confira flexibilidade à atuação jurisdicional, suscita preocupações doutrinárias quanto à observância do princípio da legalidade estrita (nullum crimen nulla poena sine lege certa). Como adverte a doutrina, "normas com termos vagos, ocos, trazem a possibilidade de caber tudo quando de sua interpretação e hermenêutica", podendo atingir indevidamente movimentos sociais e manifestações legítimas, conforme alertaram críticos durante a tramitação.


2.2. Majoração das penas e regime prisional

O texto estabelece penas de 20 a 40 anos de reclusão para crimes como homicídio, latrocínio, roubo, sequestro e extorsão quando praticados no contexto de organizações criminosas. A majoração punitiva insere-se na tradição legislativa brasileira de resposta ao crime organizado por meio do endurecimento penal, estratégia cuja eficácia é questionada por parcela significativa da criminologia moderna. Afinal, se não há eficiência na persecução criminal, ao final as penas majoradas não serão aplicadas, seja pela demora no processo penal (nulidades e prescrição), seja pela não caracterização do crime pela falta de indícios de autoria e materialidade delitivas.

Ademais, o projeto impõe a transferência obrigatória de lideranças para presídios federais de segurança máxima e veda o pagamento de auxílio-reclusão a condenados por crimes ligados a facções. Tais medidas, embora de forte apelo simbólico, não inovam substancialmente em relação ao regime disciplinar diferenciado (RDD) já previsto na Lei de Execução Penal (Lei 7.210/84).

Importante lembrar que o citado “valor simbólico” representa, para todos os crimes, apenas cerca de 2% da população carcerária (segundo o INSS, em 2022 foram concedidos 19.875 auxílios para um número de 660 mil presos. Lembrando que o benefício é pago aos dependentes que contribuíam para a Previdência apenas), o que demonstra, por si só, desconhecimento ou uso de política criminal punitivista ineficiente.


3. Arcabouço do confisco e da persecução patrimonial: avanços e limitações

3.1. Fundamentos do perdimento de bens no Sistema Penal brasileiro

Para adequada compreensão das inovações do PL Antifacção, imprescindível situá-las no contexto do confisco ou perdimento de bens no ordenamento jurídico pátrio. O perdimento de bens, também denominado confisco, constitui "ato punitivo em razão de contravenção ou crime praticado por uma pessoa, pelo qual se apreendem e se adjudicam ao fisco seus pertences, através de ato administrativo ou por sentença judiciária fundada em lei".

No direito brasileiro, o instituto apresenta-se sob duas modalidades fundamentais: (i) como efeito da condenação penal, nos termos do art. 91, II, do Código Penal, alcançando os instrumentos do crime e o produto/proveito obtido com a prática delitiva; e (ii) como pena autônoma, prevista no art. 43, II, do Código Penal. A distinção é relevante porque, como efeito da condenação, o perdimento opera independentemente de previsão cominatória na parte especial, enquanto como pena depende de expressa previsão legal.

O fundamento constitucional encontra-se no art. 5º, XLV e XLVI, da Constituição Federal. O primeiro dispositivo estabelece que "nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido". O segundo, por sua vez, prevê expressamente a "perda de bens" como modalidade de pena. Trata-se, portanto, de restrição ao direito fundamental de propriedade (art. 5º, XXII, CF) que encontra respaldo na própria ordem constitucional, mas que deve observar estritamente os limites nela estabelecidos.


3.2. O confisco alargado (art. 91-A do CP) como paradigma

A Lei 13.964/2019 (Pacote Anticrime) introduziu no ordenamento jurídico brasileiro o chamado "confisco alargado", positivado no art. 91-A do Código Penal. O dispositivo autoriza que, havendo condenação por infração penal cuja pena máxima seja superior a seis anos, o juiz possa decretar a perda, como produto ou proveito do crime, dos bens correspondentes à diferença entre o valor do patrimônio do condenado e aquele compatível com seu rendimento lícito.

O instituto representa uma inovação significativa na política criminal brasileira, alinhando-se a diretrizes de convenções internacionais das quais o Brasil é signatário, como a Convenção de Viena (1988), a Convenção de Palermo (2000) e a Convenção de Mérida (2003). O confisco alargado possui “flagrante viés político-criminal, na medida em que visa, por meio do atingimento dos recursos oriundos da prática delitiva, a cumprir com o ditado “o crime não compensa””.

A lição de Giovanni Falcone, juiz italiano assassinado pela Cosa Nostra, é frequentemente invocada para justificar a medida: “os mafiosos temem mais o confisco de bens do que serem presos”. A assertiva evidencia a centralidade da dimensão patrimonial no combate efetivo à criminalidade organizada.

No entanto, o confisco alargado não é isento de controvérsias doutrinárias. Críticos apontam para a potencial possibilidade de violação de princípios constitucionais fundamentais, notadamente a presunção de inocência e o devido processo legal, na medida em que inverte o ônus da prova, exigindo que o condenado demonstre a licitude de seu patrimônio. Conforme advertem Juarez Cirino dos Santos e June Cirino dos Santos, o instituto “inverte o ônus da prova, rompendo um princípio fundamental do processo penal: a prova dos fatos imputados pertence à acusação, incumbindo à defesa apenas criar uma dúvida razoável”.

A controvérsia citada acima acerca da constitucionalidade do art. 91-A do CP levou a Associação Brasileira dos Advogados Criminalistas (Abracrim) a protocolar Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 6304) perante o Supremo Tribunal Federal. A argumentação sustenta que a medida configuraria verdadeira expropriação sem o devido processo legal, afrontando garantias fundamentais do cidadão.

Estudo aprofundado sobre a constitucionalidade do instituto, desenvolvido no âmbito do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, conclui pela necessidade de “interpretação restritiva da norma, notadamente sobre os crimes que surtiriam sua incidência e sobre o patrimônio que seria afetável”, propondo um “standard probatório para que o confisco seja aplicável nos demais delitos com cunho econômico”.

Sem olvidar da importância da referida discussão, é incontroverso que tal medida se mostra deveras necessária frente a evolução das metodologias e estratégias hoje empregadas pelas organizações criminosas, para atingimento de sua saúde financeira e diante, inclusive, da crescente permeabilidade em várias camadas da gestão pública nacional, com ocupação e cooptação de integrantes do Judiciário, Legislativo e Executivo.


3.3. As previsões do PL Antifacção em matéria patrimonial

O PL Antifacção aprovado amplia os mecanismos de bloqueio e sequestro de bens, prevendo a alienação antecipada e a manutenção da destinação célere dos bens aos órgãos de segurança pública. O texto estabelece ainda o chamado “perdimento extraordinário”, que permite a perda patrimonial antes do trânsito em julgado da condenação, medida que pode suscitar preocupações quanto à observância do princípio da presunção de inocência.

Há também a possibilidade de intervenção judicial em empresas utilizadas por facções, com afastamento de sócios, auditoria financeira e eventual liquidação de ativos. Trata-se de mecanismo inspirado na legislação italiana de combate à máfia, que permite a administração judicial de empresas infiltradas pela criminalidade organizada.

O texto também impõe a repartição automática entre União e estados dos valores apreendidos em operações conjuntas das forças de segurança, e a criação do Banco Nacional de Dados de Organizações Criminosas, com integração obrigatória entre sistemas federais e estaduais de inteligência.


4. A assimetria crítica: pontos cegos do projeto

4.1. A supressão de ferramentas investigativas avançadas

O ponto mais sensível do texto aprovado, sob a perspectiva de eficiência no combate à criminalidade organizada, reside na supressão de dispositivos que haviam sido incluídos pelo Senado Federal e que ampliariam significativamente a capacidade investigativa do Estado. Foram retiradas do texto final ferramentas como:

(i)Acesso facilitado a dados cadastrais: mecanismo que permitiria a obtenção célere de informações qualificadas de investigados, reduzindo a burocracia que atualmente retarda investigações.

(ii)Captação ambiental unilateral: possibilidade de realização de monitoramento ambiental sem a necessidade de autorização judicial prévia em situações de urgência.

(iii)Ampliação do prazo de guarda de registros: medida que preservaria por período mais extenso os dados de telecomunicações e telemática, viabilizando investigações complexas que demandam análise temporal alargada.

(iv)Geolocalização em emergências: ferramenta que permitiria o rastreamento em tempo real de suspeitos ou vítimas em situações de iminente perigo.

A supressão dessas ferramentas investigativas revela uma contradição fundamental do projeto: pretende-se combater organizações criminosas cada vez mais sofisticadas tecnologicamente sem dotar as Polícias dos mecanismos proporcionais e adequados para enfrentar essa sofisticação.

Conforme destacado pela doutrina processual-penal contemporânea, a introdução do confisco alargado “implica uma necessária ampliação do objeto das investigações criminais”, que não se findam mais com a identificação da autoria e materialidade, mas devem “contemplar também a situação patrimonial dos investigados, de modo a viabilizar a utilização do instituto”. A supressão de ferramentas investigativas compromete justamente essa necessária ampliação do objeto investigatório.


4.2. “Ação Autônoma de Perdimento de Bens” e a insegurança jurídica

Outro ponto de preocupação técnica refere-se à nova “ação autônoma de perdimento de bens” prevista no texto. A mudança “pode gerar insegurança jurídica e comprometer o atual modelo de asfixia patrimonial, estratégia que retirou R$ 10 bilhões das organizações criminosas apenas no último ano”.

A crítica reside no fato de que o texto institui a ação autônoma sem caráter subsidiário, ou seja, sem que ela seja concebida como mecanismo complementar aos instrumentos já existentes, mas sim como via concorrente que pode gerar conflitos de competência e decisões contraditórias. Tal medida “coloca sob risco instrumento já utilizado com reconhecida eficiência pela Polícia Federal na descapitalização do crime organizado”.


4.3. Destinação dos recursos: Funapol versus FNSP

Do ponto de vista da alocação de recursos e do financiamento da atividade de persecução penal, o texto aprovado apresenta um grave problema/retrocesso. O projeto original previa a criação do Fundo Nacional de Combate às Organizações Criminosas (Funcoc), que garantiria que os valores confiscados retornassem diretamente aos órgãos responsáveis pela investigação e repressão, notadamente a Polícia Federal.

O texto aprovado, contudo, determina que bens e recursos apreendidos sejam destinados ao Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP). A alteração, que pode parecer meramente terminológica ao observador desatento, implica profunda modificação na lógica de financiamento.

O FNSP é um fundo de natureza contábil cujos recursos são obrigatoriamente partilhados com os estados e municípios, seguindo critérios de distribuição que nem sempre priorizam as unidades com maior incidência criminal ou com investigações mais complexas. Além disso, por ser um fundo genérico, sujeita-se a contingenciamentos e a disputas orçamentárias que retardam a aplicação dos recursos.

Na prática, o projeto retira recursos da Polícia Federal, que os recebe via Funapol, e não garante novas fontes de financiamento (CNN Brasil, 26.02.2026). A crítica encontra respaldo na doutrina especializada em direito penal econômico.

A lógica subjacente à criação de fundos específicos é a de que o dinheiro oriundo do crime organizado deve ser reinvestido no combate à criminalidade organizada, em vez de diluir-se em políticas difusas de segurança pública. A opção pelo FNSP, portanto, representa uma escolha política que privilegia a pulverização dos recursos em detrimento da eficiência investigativa focada. E mais, redireciona valores que eram destinados ao Funapol, que dá suporte financeiro à Polícia Federal, e o destina ao FNSP, que trata os valores de maneira difusa entre todos os órgãos de segurança e veda a participação e destinação de verbas para a Polícia Federal. Verdadeiro contrassenso, seja pelo viés orçamentário, seja pelo viés de combate ao crime organizado no país, posto que descapitaliza um dos principais órgãos, senão o mais eficiente, nesse combate.


5. Questão orçamentária e o lobby setorial

5.1. Financiamento da Segurança Pública e a exclusão das Bets

Outro ponto que merece detida análise técnica é a questão do financiamento das políticas de segurança pública. Durante a tramitação no Senado, foi incluída no texto a chamada Cide-Bets, contribuição sobre transferências destinadas a plataformas de apostas esportivas on-line, que constituiria fonte adicional de recursos para o sistema de segurança pública.

A Câmara dos Deputados, contudo, aprovou destaque para retirar integralmente a Cide-Bets do projeto. A justificativa formal, apresentada pelo presidente da Câmara, foi a de que havia acordo entre governo e lideranças para que o tema fosse tratado separadamente.

Importante lembrar que, muito embora seja apontada como a principal preocupação do povo brasileiro em várias pesquisas de opinião recentes, o valor do orçamento federal destinado à segurança pública é baixo. Cerca de 0,38% apenas. E pior, com foco maior no financiamento do já citado FNSP. Com foco em investimentos e não em custeio.

A análise técnico-jurídica dessa supressão deve considerar dois aspectos fundamentais:

Em primeiro plano, a questão da fonte de custeio. O combate ao crime organizado demanda investimentos significativos em tecnologia, inteligência e capacitação de recursos humanos. A criação de novas fontes de financiamento é pressuposto indispensável para a efetividade das políticas criminais. A supressão da Cide-Bets, portanto, compromete a sustentabilidade financeira das ações previstas no próprio projeto.

Repisando: aumento de pena não implica em aplicação efetiva da pena ao criminoso. Aliás: esse é um grande problema no país. Aplica-se pena notadamente aos crimes descritos na 11.343/2006 (combate ao tráfico de drogas), nos pequenos traficantes, sem, contudo, desmontar o poderio financeiro da atividade ilegal.

Em segundo lugar, a questão da coerência legislativa. O setor de apostas on-line tem sido apontado por especialistas como vulnerável à utilização para lavagem de dinheiro e ocultação de ativos provenientes do crime organizado. A tributação desse setor, com destinação específica para o combate à criminalidade, estabeleceria uma relação de coerência entre a fonte arrecadatória e a finalidade do gasto.

A decisão do legislador de excluir a contribuição, portanto, não encontra justificativa técnico-jurídica consistente, devendo ser compreendida à luz da atuação de grupos de interesse (lobby) no processo legislativo.

Trata-se de fenômeno que a ciência política denomina “captura regulatória”, no qual setores econômicos organizados logram influenciar o conteúdo da legislação em benefício próprio, em detrimento do interesse público.


5.2. Enfraquecimento do financiamento da Polícia Federal

A conjugação de dois fatores – a retirada de destinação para o fundo específico da Polícia Federal (Funapol) e a supressão da Cide-Bets – resultam no enfraquecimento financeiro da Polícia Federal, justamente a instituição com maior capilaridade e expertise para investigar o alto escalão das organizações criminosas.

A Polícia Federal tem protagonizado operações de grande envergadura contra estruturas sofisticadas de criminalidade organizada, como a Operação Banco Master e as investigações de fraudes contra o INSS. Tais operações demandam não apenas recursos humanos especializados, mas também investimentos em tecnologia de ponta para análise de dados, monitoramento de fluxos financeiros e cooperação internacional.

A decisão legislativa de canalizar os recursos confiscados para o FNSP – fundo ao qual a PF não tem acesso – e de suprimir a contribuição das bets desconsidera a necessidade de fortalecimento institucional da polícia judiciária da União. Como resultado, mantém-se a assimetria entre a complexidade das organizações criminosas e a capacidade estatal de enfrentá-las.


6. “Follow the money” e a eficiência na descapitalização

6.1. Fundamentos da persecução patrimonial

A estratégia de “follow the money” (siga o dinheiro) constitui paradigma fundamental no combate contemporâneo ao crime organizado. Como ensina a doutrina especializada, “a pena tem como condição precípua a estrita legalidade”. Normas com termos vagos, pouco ou nada objetivos e diretos, trazem a possibilidade de interpretações desvirtuadas, com interesses escusos e obscuros, notadamente frente a uma crescente inserção da criminalidade organizada nos setores de poder da nação. Essa afirmação, originalmente dirigida à necessidade de melhor clareza e instrumentalização do confisco alargado, aplica-se também à necessidade de instrumentos processuais explícitos e eficazes para a persecução patrimonial.

A legislação comparada oferece exemplos relevantes. O Proceeds of Crime Act britânico (2002) estabelece um sistema abrangente de recuperação de ativos, com procedimentos específicos para investigação patrimonial, congelamento e confisco. A Diretiva 2014/42/UE do Parlamento Europeu, por sua vez, estabelece normas mínimas para o congelamento e a perda de instrumentos e produtos do crime na União Europeia.

No Brasil, o PL Antifacção poderia ter representado um avanço significativo na incorporação dessas melhores práticas internacionais. No entanto, a supressão das ferramentas investigativas e a opção por um modelo genérico e difuso de destinação de recursos – que sequer foram robustecidos – comprometem a efetividade da estratégia de descapitalização.


7. Conclusão: o paradoxo da Política Criminal aprovada

A análise do PL Antifacção (PL 5.582/2025) aprovado pela Câmara dos Deputados revela um paradoxo fundamental: o projeto endurece as penas para a ponta da criminalidade – os executores materiais, os “soldados” do crime organizado –, mas não confere às instituições de persecução penal os instrumentos e condições orçamentárias adequados para alcançar a cúpula das organizações e estrangular seu suporte financeiro.

O paradoxo manifesta-se em três dimensões principais:

Primeiro, na dimensão investigativa: o projeto suprimiu ferramentas tecnológicas que permitiriam identificar e processar os líderes das organizações criminosas, mantendo as investigações no paradigma tradicional, insuficiente para enfrentar a criminalidade organizada contemporânea.

Segundo, na dimensão patrimonial: embora mantenha o confisco alargado (art. 91-A do CP) como efeito da condenação, o texto não cria mecanismos céleres e eficientes para a recuperação de ativos, e a nova “ação autônoma de perdimento” pode gerar insegurança jurídica que comprometa a estratégia de descapitalização.

Terceiro, na dimensão financeiro-institucional: a opção pelo FNSP em retirando valores destinados ao do fundo específico (Funapol) e a supressão da Cide-Bets retiram o acesso direto aos recursos confiscados e excluem uma fonte potencialmente relevante de financiamento, enfraquecendo justamente a instituição com maior capacidade de investigar o alto escalão das organizações criminosas atualmente: a Polícia Federal.

O resultado é a manutenção, novamente, de um sistema que pune com maior rigor os agentes de menor hierarquia – aqueles que efetivamente cumprem penas privativas de liberdade –, mas que mantém intocados os verdadeiros beneficiários econômicos da criminalidade organizada e o fluxo financeiro que sustenta a estrutura das facções. Aqueles que não são alcançados ou quando o são, acabam por se beneficiar dos caminhos tortuosos da persecução criminal brasileira e de sua persistente ineficiência frente aos abastados financeiramente. Esse desvio nos leva a uma pergunta que já tem resposta histórica: qual dos investigados gestores das fraudes do INSS, Lojas Americanas e Banco Master, dentre outras, estão na prisão (pena privativa de liberdade)?

Como advertia a doutrina penal crítica, “o combate ao crime organizado exige racionalidade instrumental e priorização de recursos financeiros e humanos direcionados diretamente para a persecução da macro criminalidade”. O texto aprovado, ao priorizar o simbolismo punitivo em detrimento da eficiência investigativa e patrimonial, afasta-se dessa racionalidade instrumental e compromete a efetividade do enfrentamento à criminalidade organizada no Brasil.


* Flavio Werneck é diretor de Estratégia da Federação Nacional dos Policiais Federais - Fenapef


Referências doutrinárias citadas

BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Lições da Itália ao Brasil na luta antimáfia contra organizações criminosas. Consultor Jurídico, 2019.

DA LUZ, Ana Beatriz; BERTIN DE ALMEIDA, Gabriel. Confisco alargado: inovação legislativa ineficaz para a solução de problemas inexistentes. Boletim IBCCRIM, v. 30, n. 355, p. 11-13, 2024.

JUNIOR, Lauro Sperka; BADUR, Nelson Antonio Satto; DIAS, Willian Vinicius. O perdimento alargado sob a ótica dos crimes militares processados na Justiça Militar dos Estados. Brazilian Journal of Development, v. 11, n. 2, 2025.

MARTINS, Nadjanara Nazaré de Moraes. Perdimento alargado de bens: a Lei 13.964/2019 e o confisco no Brasil. Conteúdo Jurídico, n. 991, p. 348-367, 2020.

PEREIRA NETO, Miguel. In: "Lei anticrime" prevê confisco alargado em favor de estados. Consultor Jurídico, 31.12.2019.

SANTOS, Juarez Cirino dos; SANTOS, June Cirino dos. Reflexões sobre confisco alargado. Boletim IBCCRIM, n. 277, p. 23-24, 2015.

SCHEPP, Cândida da Rosa et al. Perdimento de bens de origem do crime em favor dos entes públicos. Revista Ibero-Americana de Humanidades, Ciências e Educação, v. 8, n. 2, p. 753-768, 2022.

VOLPI, Marco; VOLPI, Serena. Considerações sobre o confisco alargado. Consultor Jurídico, 23.06.2020.


Fontes Normativas

BRASIL. Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Código Penal.

BRASIL. Lei n. 13.964, de 24 de dezembro de 2019. Pacote Anticrime.

BRASIL. Projeto de Lei n. 5.582/2025. PL Antifacção. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=3036273

BRASIL. Parecer ao PL 5.582/2025 aprovado na Câmara dos Deputados. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=3087298
Jurisprudência

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. EDcl no AgRg no AREsp 1792372/PR. Rel. Min. Joel Ilan Paciornik, 5ª Turma, 14.12.2021


Fonte: Teoria e Debate